从专项债券看财政监管的思维与目标

来源:http://www.chibiscusla.com 时间:02-28 21:05:56

自2014年《预算法》修订以来,财政系统的管理日渐现代化、规范化;对倒逼地方政府改革、约束地方政府举债起了很大的作用。同时,随着财政管理上的“开明渠、堵暗道”,各种政策性的财政金融工具登上舞台,财政资金对于宏观经济的重要性日渐增加,财政监管对这些财政金融工具的影响开始引人瞩目。

但是,财政监管与金融监管有很大不同,无法用金融监管、市场监管去理解,导致市场上对财政政策的执行、落地与监管存在一定争议。因此,今天我们就通过近期最重要的财政金融工具——地方政府专项债券来分析财政监管的思维与目标。

地方专项债概述

近期比较热门的地方专项债是指“项目收益自平衡专项债券”,是地方政府债券中的一类;通常对应具体项目发行、并要求以项目未来的收益偿还债券本息,因此可以视为财政定向支持基础设施建设的金融工具。

由于经济周期下行与外部环境压力,财政部把地方专项债券作为“积极财政”的重要举措之一,通过专项债定向支持基建投资、托底地方经济。2019年、2020年全国共发行新增地方专项债券2.15万亿、3.55万亿,是一笔非常庞大的资金,也成为了许多地方政府投资项目的主要资金来源。

但是,专项债券也引发了一些争议,主要在以下几方面:

一是基建投资增速依然不佳,积极财政未起到应有的效果。尽管专项债券规模越来越大,但基建投资增速始终低于GDP增长,从侧面印证了专项债券并未有效带动需求扩张。

二是专项债项目的质量不佳,是否能够保障本息存在争议。专项债券要求偿债资金源自项目收入,因此对项目质量、项目运营都应当有很高的要求,但实际上监管长期缺位,项目质量、监管都未曾得到保障;至今专项债项目尚未规定资金应当开立专户的要求。

三是专项债资金充当资本金,希望进一步撬动资金杠杆。专项债资金属于债务性资金,但为了发挥积极财政的效果,财政部允许专项债资金作为资本金,并允许专项债项目进行债券、银行贷款等配套融资,希望进一步撬动社会投资的规模。

四是专项债券资金缺乏监管,导致各种乱相频出。由于上半年疫情导致财政收入下降,且许多地区的债务压力仍然不轻,多地政府出现了挪用专项债资金用于偿还债务、发放工资及养老金、用于其他经常性开支的行为,导致专项债项目的开工速度不如预期。

五是新增专项债规模是否可持续,引发地方政府担忧。专项债券作为一种政策性财政工具,有很强的政策性;虽然近两年的专项债券规模越来越大,但考虑到地方财政的偿还压力,专项债规模是否可持续同样是舆论的焦点,如果政策没有连续性,也会影响到许多已开工项目的资金接续问题。

从以上几个问题,我们不难发现,财政政策与监管与社会预期存在很大的差距。我们应该换一个角度、重新思考财政监管的边界、目标与弹性。

财政监管的边界

监管是有边界的,不同于金融监管直接影响到金融、信贷与机构,财政监管只限于地方政府与财政系统;因此财政监管的底线与其他监管有些不一样,只要资金在财政系统中循环、并未产生资金的直接“流失”,实际上并不触犯底线。

因此,从财政监管的角度看,专项债券资金管理的不严格是有迹可循的;只要不直接违反《预算法》及其实施条例,在资金使用上有一些小瑕疵及不规范实际上在监管的容忍范围之内。真正值得警惕的,是国有企业担任项目实施主体,债券资金从预算进入到公司后的支出缺乏监管。可能导致资金管理与使用出现一些问题。近期财政部也提出要通过地方债平台逐步建立债券资金的“穿透式”管理,正是为了解决这一问题。

因此,只要债券资金还在预算管理的范围内,实际上并没有脱离财政监管;其中一些看似不合规的问题并不突破底线,只是根据不同的情况与不同的监管目标随时调整。

财政监管的目标

与金融监管的目标不一样的是,财政监管是为更大的目标服务的,具体来说是为了服务于“积极财政”、以及国家宏观目标。因此,在总体目标的引领下,一些细节问题是可以容忍的。

比如在2020年5月,单月专项债券发行规模就超过了1万亿。这必然带来项目质量的下降,但从当时的大背景来看,疫情对经济冲击很大、社会各领域亟需复工复产及资金流入。因此,在大目标之下,项目质量的瑕疵成了可以容忍的问题,可以在问题暴露出来之后进行整改;三个月后,财政部允许对前期工作手续不完善、已下达资金但无法开工的项目进行更换项目,并提高新项目的申请门槛、解决资金沉淀的问题。

又比如专项债券充当项目资本金,项目资本金的比例原本就是由国务院及发改系统核定的,重大项目的主要资金来源也是各类财政资金;因此阶段性的“提高杠杆”也完全在可承受范围之内。只要把专项债券资金作资本金限定在重大项目范围之内,就不会出现不可控的情况。

再比如今年上半年监管对债券资金使用的“选择性无视”,在整体“六保六稳”的压力之下,短期的财政资金拆借也在财政监管的容忍范围之内。确保地方政府的正常运作、地方政府信用的稳定,是远比债券资金监管更重要的目标。

因此,在地方财政债务问题远未真正解决的当下,作为地方财政为数不多的增量资金,专项债券资金不能也无法严格监管。在地方财政的“紧日子”中,债券资金是一笔非常重要的流动资金。

财政监管的弹性

那么,真正的监管目标就意味着专项债券的监管将长期缺失吗?并非如此。财政监管也是中央与地方关系中的一种,监管的过程更像是家长管教孩子的道理。因此,财政的监管是弹性的,在不同的时期、对于不同的目标会采用不同的措施。

比如,在今年上半年、疫情影响经济之时,财政监管整体“消失”,一切以大局为重;但在今年7月、宏观定调经济恢复超预期之后,财政监管开始着手解决上半年出现的问题,敲打着地方政府要提高债券项目质量、加快债券使用进度;到了今年四季度,又因为基建投资增速不达预期,开始向地方政府喊话、要求提高项目质量,并着手开始进行监管。

因此,从根本上来看,财政监管是为总体目标服务的,并将根据阶段性的目标动态调整;既不会让地方政府无限放飞自我,也不会把政策工具彻底规范化。未来的专项债券政策,同样将跟随宏观政策不断的调整,以适应新阶段的总体需求。

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1、新形势下政府隐性债务管理及投融资工具解析暨地方专项债券“借、用、管、还”全周期管理

2、地方政府“两新一重”项目包装及新城综合片区开发项目投融资模式创新实务与实战案例

3、2021基建REITs的应用存量资产盘活与“十四五”地方政府及城投公司项目策划和投融资工作

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